Политолог и юрист Николай Васюткин прокомментировал планируемое внесение поправок в Конституцию Бурятии касательно сроков губернаторства.
На сегодня в федеральном законе о публичной власти в субъектах России нет правовых норм на этот счет и законодатель не обязал регионы устанавливать какие-либо ограничения по этому вопросу. «По-моему мнению, федеральный законодатель решил закрыть данный вопрос раз и навсегда для себя. В итоге региональным законодателям ничего не остается, как продублировать данное положение в текст Конституции Республики Бурятия. Таким образом, положение о пресекательном сроке избрания главы республики будет отсутствовать в основном региональном законе - конституции. Если следовать буквальному толкованию закона, то получается такая картина», - отмечает он.
Но есть и другая позиция, отмечает Васюткин, она носит политизированный характер и за нее активно схватились коммунисты, особенно в преддверии выборов главы республики в сентябре 2022 года.
«Имеют ли регионы право на самостоятельное или опережающее правовое регулирование по вопросу ограничения сроков избрания губернаторов? Вообще ситуация по опережающему правовому регулированию возникает тогда, когда имеется правовая неопределенность на федеральном уровне либо отсутствует федеральное законодательство или правовые нормы по тому или иному вопросу, и, соответственно, регионы в целях совершенствования государственной политики вправе принимать региональные законы. Например, наши республиканские законодатели принимали закон о государственно-частном партнерстве за несколько лет до принятия соответствующего федерального закона. Данная правовая позиция подкреплена позицией Государственно-правового управления Администрации Президента РФ, и согласно их справки - федеральным законом не ограничивается количество сроков замещения должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, не исключается возможность закрепления такого ограничения в законодательстве субъекта Российской Федерации».
Здесь несколько нюансов, отмечает политолог. «Во-первых, согласно Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации относится вопросы организации публичной власти. Республика Бурятия совместно в Россией решает вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Да, регионы вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и другие нормативные правовые акты регионов подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев после дня его официального опубликования. Однако, федеральный закон принят, при этом федеральный законодатель не обязал регионы устанавливать какие-либо ограничения по этому вопросу», - пишет он.
Во-вторых, продолжает юрист, согласно Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в исключительных случаях. А вопрос установления сроков избрания губернаторов - это вопрос реализации пассивного избирательного права (право быть избранным). И в данном случае региональный законодатель не вправе ограничивать данное право, если такое право не предоставил регионам федеральный законодатель.
Однако, согласно Федеральному закону от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» указывается, что федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд. Более того, данная норма является отсылочной.
«К слову, на федеральном уровне - лишь к одной выборной должности установлены ограничения федеральным законом - Президент России, но и необходимо отметить - это ограничение установлено самой Конституцией России. Вот здесь и кроется основной вопрос, который может привести к разным подходам по толкованию. Федеральным законодателем четко перечислен перечень правовых актов, которыми могут устанавливаться ограничения - федеральный закон, конституция (устав), закон региона. Здесь они перечислены в одном ряду, т.е. правовые акты перечислены через запятую. Нет здесь таких вариантов как «либо» или «или». Соответственно, чтобы установить ограничения пассивного избирательного права в конституции региона, то такие ограничения должны быть оговорены в федеральном законе, и в данном случае - это в федеральном законе о публичной власти в регионах. Миновать федеральный закон конституция (устав) региона не может. Второй подход идет по другой логике. Можно миновать правовой пробел или отсутствие федерального закона, и напрямую установить ограничения в конституции (уставе) субъекта России, региональном законе. На мой взгляд, с учетом вышеприведенных норм - этот вариант имеет определенные правовые риски. И в данном случае лучше не ограничивать пассивное избирательное право граждан, чем доказывать «бесспорность» данной нормы. В любом случае, установление пресекательных сроков для избирания глав регионов не является прямой правовой обязанностью для региональных законодателей. Так что внесенный проект поправок в Конституцию Республики Бурятия, который не содержит ограничительных правовых норм, никак не противоречит федеральному законодательству, и вполне укладывается в правовую логику юридической техники», - приходит к заключению эксперт.
По его словам, этот вопрос пытаются политизировать коммунисты в преддверии выборов главы республики в сентябре 2022 года. «Жалко только одно - от этой навязанной дискуссии в наших карманах не прибавится и жизнь существенно не улучшиться, так как мы вынуждено обсуждаем вопросы не по совершенствованию социально-экономического законодательства, а вопросы исключительно политические», - комментирует Николай Васюткин.
Он также напомнил, что за всю историю губернаторства современной России происходило четыре "обнуления" сроков их избрания. Связано это было тем, что в первых конституциях и уставах субъектов России многие региональные законодатели пошли по аналогии федеральной конституции и установили предел избрания своих губернаторов - не более двух сроков подряд. К 1999 году многие губернаторы обеспокоились своей будущей судьбой. И, на мой взгляд, здесь произошла первая договоренность Кремля с губернаторами - был принят федеральный закон об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, который кардинально изменил судьбу российского федерализма в сторону централизма. Но данный закон впервые "обнулил" губернаторские сроки. Законность этой нормы была предметом судебного разбирательства в Конституционном Суде РФ, который сказал о ее законности и правильности: пусть губернаторы работают по три срока, раз уж так вышло (кому интересно - это Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 года № 12-П).
В 2005 году федеральный законодатель отменил прямые выборы губернаторов и сменил на их назначение региональными парламентами по представлению Президента РФ. Благодаря этому закону губернаторские сроки «обнулились» и многие пошли на третий срок. Надо сказать, что опять Конституционный Суд РФ попал в щекотливую ситуацию и дал оценку конституционности отмены прямых выборов губернаторов, хотя в 1996 году он утвердительно сказал - только прямые выборы. Таким образом, произошло второе "обнуление" сроков.
В 2012 году прямые выборы губернаторов федеральным законодателем были возвращены. И в юридической плоскости опять поднялся вопрос о сроках губернаторов, который был решен в пользу последних – очередное, третье "обнуление". При этом норма о предельных сроках избрания губернаторов была возвращена в основной текст федерального закона.
После внесения поправок в Конституцию России и закрепления такой конституционной категории как "публичная" власть (хотя Конституционный Суд РФ давно ввел такое понятие в свой оборот), логично появился вопрос о принятии нового закона о публичной власти в регионах, который фактически заново "обнулил" сроки губернаторов, но уже в четвертый раз.
