Умаление укрупнения

Институт современного развития, главным попечителем которого является Дмитрий Медведев, написал президенту исследование о результатах практики укрупнения регионов. Доклад, который представят в среду в Москве, рекомендует сейчас отказаться от дальнейших слияний регионов, так как они скорее губительны, чем полезны. Тема слияния еще актуальна, говорят в Кремле.

Доклад ИНСОРа, попечительский совет которого возглавляет президент Дмитрий Медведев, занимает 175 страниц, по половине посвящено анализу последствий уже произведенных региональных укрупнений и прогнозу возможных объединений будущего. Основным автором документа стал эксперт института Евгений Гонтмахер.

Формального повода у исследования не было, говорит один из авторов, руководитель региональных программ Фонда развития информполитики Александр Кынев. В тексте сказано, что доклад был в основном готов еще в 2009 году. У ИНСОРа есть задача систематизировать предложения экспертов, работающих под патронажем президента, по всем актуальным политическим и экономическим темам, говорит сотрудник института.

Объединение регионов, начавшееся в 2003 году в Пермском крае, представлялось федеральной власти «частью программы» восстановления управляемости страной», вспоминают авторы доклада, еще одной попыткой управлять территорией страны как корпорацией (или военной частью) — сильная компания поглощает слабую и делает ее успешной или банкротит».

«Реформа стала ответом на запрос общества и была подготовлена широкой публичной дискуссией при отсутствии знаний о предмете и специалистов (заранее идею не поддержавших), – признается в докладе. – Проект укрупнения явился реакцией государства на кризисное состояние социума, плохо адаптированного к изменившимся реалиям и новым требованиям, а не был вызван необходимостью решения задач развития страны».

Объединений было пять – во всех случаях их необходимость объяснялась тремя факторами: противоречиями в управлении «матрешечными» субъектами; уверенностью центра в том, что число субъектов слишком велико, и это снижает эффективность управления; в-третьих, предположением, что социально-экономически более сильные «материнские» территории (края или области) должны стать «локомотивами» развития округов, т. к. большинство округов невелики по численности населения и экономически слаборазвиты.

Лишь одному или двум критериям из трех отвечали слияния Пермской области с Коми-Пермяцким АО, Красноярского края с Эвенкией и Таймыром, Камчатки с Корякским АО, Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским АО. Слияние Читинской области с Агинским АО критериям не отвечало вовсе – Чита сама депрессивный регион, а округ на момент объединения делал успехи в развитии (благодаря налоговым льготам для зарегистрированных в АО нефтетрейдеров «Русснефти»).

Экономического эффекта всех объединений эксперты не находят: «С учетом отставания экономики «материнских» территорий и округов, и при отсутствии интегрирующих проектов освоения ресурсов механизм объединения не может выполнять ни функцию поддержки слабых субъектов, ни функцию мультипликатора роста». Бывшие АО так и не имеют внутренних источников развития, «процесс деиндустриализации в них продолжается» (кроме Агинского), признают авторы.

Регионам на момент объединения обещались дополнительные бюджетные трансферты как «пряник», но округа в этом не были заинтересованы, так как «нередко имели более высокую бюджетную обеспеченность, чем «материнские» территории, благодаря разработанной Минфином формуле расчета бюджетных потребностей». Объединившись, округа потеряли еще и интерес к себе со стороны бизнеса – компании регистрировались в малонаселенных АО для минимизации отчислений. Социальные выгоды также неочевидны: сократились барьеры для перемещения рабочей силы, но успехов в борьбе с бедностью нет.

Исключительно политическая мотивация объединения отчетлива в «пилотном проекте» – создании Пермского края – округ экономических успехов не имеет, как и не имел. «На руководство АО (перед слиянием – «Газета.Ru») оказывалось прямое воздействие (в т. ч. и первым лицом государства), – приводят сведения эксперты, – доступ к СМИ имели только сторонники объединения, вся кампания проводилась приезжими политтехнологами при отстранении местной элиты. Результаты референдумов были напрямую связаны с перспективами «выживания» региональных политиков». Элита бывшего АО и сейчас осталась недовольна итогам слияния, гласят результаты проведенного анкетирования.

Объединение Красноярского края в один субъект трактовалось как экономический шаг. «Таймыр и Эвенкия — большие природные богатства, но плохие кредитные и инвестиционные рейтинги, дефицитные бюджеты, дефицит инфраструктуры и, в конечном счете, невозможность реализовать природно-ресурсный потенциал», – вспоминают авторы слова главы правительства края Эдхама Акбулатова. Назывались конкретные проекты под слияние: ввод Богучанской ГЭС, освоение Ангаро-Енисейской сырьевой провинции, строительство и модернизация предприятия по глубокой переработке минеральных и лесных ресурсов, освоение Ванкора, нефтепроводы до порта Диксон и до нефтепровода ВСТО, нефтетерминал в Диксоне, строительство дорожной инфраструктуры, развитие Красноярской агломерации, создание мультимодального транспортного узла, включая реконструкцию аэропорта Емельяново. В 2007 г. в докладе Счетной палаты указывалось на невыполнение целого ряда обязательств «по объединению»: в срок была сдана только первая очередь дороги Канск – Абан – Богучаны. Ввод в эксплуатацию взлетно-посадочной полосы «Емельяново», а также аэропорта Хатанга были перенесены на год. Финансирование расходов федерального бюджета на подготовку зоны затопления водохранилища Богучанской ГЭС осуществлено лишь на 18 % от объема, предусмотренного на 2007 г. В конце 2008 г. ситуация мало изменилась, и «развитие» Таймыра и Эвенкии явно откладывается, пришли к выводу исследователи. На VI Красноярском экономическом форуме 27 февраля 2009 года Хлопонин выступил с заявлением о том, что у края крайне низкий запас финансовой прочности.

«Объединение Корякии и Камчатки является наиболее ярким примером политического торга, изначально лишенного какого-либо социально-экономического или проектного наполнения, – утверждают авторы. – Главной мотивацией объединения стало выражение готовности региональных элит выполнять распоряжение федеральной власти». Чтобы заставить местные элиты сливаться, губернатора Корякии уволил президент, а против чукотского главы были заведены уголовные дела, вспоминают авторы.

Объединение бурятских округов с Читой и Иркутском и вовсе привело к этническому противостоянию – против активно высказались бурятские национальные объединения и буддийские ламы.

К числу регионов, которые рассматриваются как кандидаты на объединение, отнесены две группы: федеральные города и окружающие их области (Москва с областью и Санкт-Петербург с областью), а также некоторые бывшие «автономные субъекты», входившие в состав краев (Хакасия — Красноярский край, Алтай — Алтайский край, Адыгея — Краснодарский край).

Слияния в первой группе не способны «существенно сократить различия в уровне развития между федеральными городами-центрами и периферией агломераций», считают авторы доклада. «Главную роль в принятии объединительных решений будут играть не объективные социально-экономические факторы и стимулы, которых мало и они более чем уравновешиваются негативными последствиями, а политические амбиции федеральной власти и попытки расширения административной ренты со стороны московских властей», – приходят к выводу эксперты.

Вторая группа регионов имеет общее прошлое, бывшие автономные субъекты долго были составной частью «материнских» краев, период самостоятельного развития трех республик (Адыгеи, Алтая и Хакасии) недолог — менее 20 лет. Но и в этой группе риски чересчур большие: «Явных преимуществ у «материнских регионов» нет, груз собственных социальных обязательств и проблем достаточно велик, дополнительное «навешивание» проблем менее развитых территорий может затормозить импульс роста более сильного региона даже в условиях экономического подъема, – сказано в докладе. – Менее жестко проблема стоит для двух пар регионов — Красноярского края и Хакасии, поскольку уровень развития последней не настолько ниже, для Кубани и Адыгеи, тренды динамики которых близки. Но последняя пара вряд ли может быть объединена без острейших противоречий, поскольку почти четверть населения Адыгеи — представители народов Кавказа, в то время как в Хакасии доля титульного этноса не превышает 11%».

Отдельно максимально критической главы удостоилось возможное слияние Тюменской области с входящими в нее Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким АО. Губернатором первого в феврале стала Наталья Комарова, бывшая глава думского комитета по природным ресурсам. Источник, близкий к администрации президента, сказал тогда «Газете.Ru», что Комаровой в том числе предстоит изучать вопрос о возможном слиянии округа с областью.

ХМАО и ЯНАО совокупно дают 84% ВРП и 95% промышленного производства всей Тюменской области (с округами), тюменские «севера» значительно опережают «материнскую» область по большинству важнейших душевых показателей — ВРП, инвестициям, доходам, скорректированным на стоимость жизни в регионе, округа имеют и более низкий уровень бедности, это противоречит экономическим аргументам объединения, констатирует доклад. Слияние «чревато крушением всей властной системы трех регионов» («вряд ли мегарегион позволят возглавить кому-то из представителей местных элит»), а также политическим конфликтом «в масштабах всей страны» – «сомнительно, чтобы «объединение ради симметричности» одновременно поддержали все группы федеральной элиты».

По итогам анализа ИНСОР приходит к неутешительным выводам (16 пунктов): экономический, социальный и административный эффект от всех состоявшихся слияний «нулевой», дальнейшие изменения числа субъектов в рамках той же политики губительны.

Дальнейшие слияния возможны, признают авторы , «но в рамках осмысленной реформы, а не отдельных нескоординированных акций». Продолжение нынешней политики укрупнения «чревато всеми видами конфликтов — от экологических до этнических». Сейчас кампания слияний субъектов РФ практически выдохлась: «Поставленные задачи не выполнены, престиж центра в регионах (особенно в затронутых реформой АО) сильно пострадал. Но никто не гарантирует, что не будет рецидива». «Единственная гарантия избежать любой новой инициативы подобного рода — от управляемой демократии перейти к нормальной, вернуться к децентрализованному федеративному государству, ввести систему независимой экспертизы», – гласит один из выводов.

Доклад об укрупнении регионов будет передан в администрацию президента, говорит директор ИНСОРа по связям с общественностью Вера Керова.

От идеи укрупнения регионов никто принципиально не отказывается, сообщил сотрудник администрации президента. В январе спикер Госдумы и глава «Единой России» Борис Грызлов сказал, что дальнейшее укрупнение регионов необходимо.

«Отдельные непродуманные инициативы» по объединению тех или иных регионов еще будут высказываться, считает Кынев. «Но объединение регионов – это игра с огнем», – убежден Кынев. «Никаких симметричных стран в мире не существует, это утопия. Неоднозначность схем управления регионами – достоинство, а не недостаток. Своеобразие – залог их победы в конкурентной борьбе», – убежден эксперт.